城镇化既是经济发展的结果，又是经济发展的动力，是走向现代化的必由之路。随着我国城镇化进程逐步加快，县城以及县域的经济发展在我国经济社会发展中承担着越来越重要的功能。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》近日印发，要求“尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项”“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量”，强调了推进以县城为重要载体的城镇化建设的重要意义，也对尽快提升县域经济发展水平提出了更高要求。
充分认识县域经济重要地位
随着新型城镇化深入推进，各地已经逐步认识到县域经济承上启下的关键地位及其在促发展、保民生等方面的重要作用。一些地方突出区域特色，在推动县域经济高质量发展方面取得了成绩。但从总体上看，我国县域经济发展基础依然较为薄弱、发展水平还不够高、竞争力还不够强。
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除了少数东部发达地区和大城市周边的县域，我国大多数县域经济发展水平偏低、产业发展不充分、增长动能不足。《中国县域统计年鉴》的数据显示，2013年至2020年，1760个样本县域的GDP名义年增速为5.5%，较全国低2.5个百分点，特别是第二产业增速为1.7%，较全国低3.9个百分点。与大中城市相比，县域经济的弱势竞争地位更为凸显。大中城市的行政级别相对较高、地理区位优越、对外交通便利，资源配置和产业集聚能力更强，其发展水平远高于县域。《中国城市统计年鉴》的数据显示，2020年，268个样本大中城市市辖区以常住人口衡量的人均GDP是所辖县域的1.7倍，人均一般公共预算收入和人均年末金融机构存款分别是后者的2.1倍和2.6倍。县域经济竞争力较弱，难以与大中城市形成平衡、协调的发展态势，县城作为城镇化建设重要载体的作用也就难以发挥。简言之，如果县域经济发展的质量和效益不提高，大中小城市功能互补、要素互促、协调发展的良好局面就难以形成，更好释放内需巨大潜力、持续提升劳动生产率、有力有效破解城乡二元结构等目标也就难以实现。
我国城镇化进入中后期，有力有效提升县域经济竞争力变得更为重要和迫切。2021年年末，全国常住人口城镇化率为64.72%，预计到2030年将超过75%。此后，城镇化空间日渐有限，资源流动趋缓，资源再配置难度加大，县域城镇化的难度也会加大。我们需用好当前这个窗口期，尽快提升县域经济竞争力，进而为以县城为重要载体的城镇化建设提供支撑，为新型城镇化提供持续动力。
发展机遇与挑战并存
县域经济地位十分重要，但与城市经济相比还处于相对劣势的竞争地位。受单纯追求经济增长速度和规模的观念影响，许多大中城市仍倾向于做大经济规模和扩张城市边界，对周边县域的虹吸效应强于辐射效应，县域经济发展因而受到抑制，两者竞争力差距不断拉大。同时，需密切关注县域人口流动趋势及其影响。虽然目前我国一半左右人口居住在县域，5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区，但是部分县域人口流失的现象已经显现，这也会对县域城镇化和县域经济发展带来不利影响。
同时也要看到，县域经济发展也面临难得的历史机遇，进一步提升其竞争力已经具备许多有利条件。
从政策供给看，我国在畅通城乡经济循环、加快城乡融合、推动乡村振兴、推进以县城为重要载体的城镇化建设等方面作出了一系列安排部署，各项工作有力推进，这些都为县域经济更好发展提供了政策支持。
从发展基础看，我国经济结构调整已取得明显进展，经济社会发展条件持续优化，为提升县域经济竞争力创造了更多有利条件。一方面，国内市场快速发展，国内国际双循环相互促进持续推进，居民收入不断增加带来多元化需求，这些都为不同类型的县域经济提供了更大发展空间。在此背景下，县域经济多样性优势可以充分发挥，选择不同发展路径以避免同质化竞争也成为可能。另一方面，交通和信息基础设施持续改善，全国统一大市场建设不断推进，人流、物流和信息流可以在更广大的区域内交互，为在县域空间内进行分散化生产奠定了更为坚实的基础。此外，一些规模较大的大中城市已初具区域性中心功能，只要推动其进一步优化发展路径，抑制盲目扩张冲动，突出强化服务创新引领，城市对县域经济的辐射效应就能更为有效地发挥，更好带动县域经济发展。
提升竞争力的重要抓手
有效提升县域经济竞争力，需要多方面协同。理论研究和实践经验都表明，欠发达地区难以单纯依靠自身力量缩小与发达地区的经济发展差距，对于县域经济而言也是如此。进一步提升县域经济竞争力，改善其竞争地位，必须汇聚多方力量，找准推动工作的抓手。
一是更加重视县城建设，着力提升居民生活质量和便利度。县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。与大中城市相比，县城拥有更加充裕的空间，应更好发挥其优势，着力建设广场、公园、绿地以及其他公共活动空间，在公共服务供给、市政设施和商业设施建设等方面抓紧补短板，不断增强县城对人口的吸引力。
二是实现差异化发展，重点要做强做大县域特色优势产业。除了少数具有优越地理区位和显著资源优势的县域外，大部分县域缺乏大规模集聚多类产业的能力，聚焦特色优势产业实现差异化发展，应成为其主要发展路径。当然，有些特色产业并不一定能够壮大成为大规模的产业集群，但只要能够挖掘潜力充分发展，并实现特定的功能目标，就能够激发特色产业以及县域经济的内生发展动力，使发展更具有可持续性。
三是发挥大中城市辐射带动作用，使其增强与县城发展的平衡性与协调性。当前，各类区域规划大多围绕大中城市展开，并给予相应的政策支持，比如大都市圈建设、国家级新区规划、国家中心城市定位、区域性中心城市打造等，大中城市由此获得了更为强劲的发展助力。相比之下，在辐射乡村广袤地区的诸多县城中，除了少数位于经济发达地区或大城市周边的县城，普遍存在顶层规划少、政策优惠力度不足、各类资源供给缺乏等问题。基于这一现状，大中城市对周边县域产生了强烈的虹吸效应。需要看到，高质量推进城镇化要求大中小城市及小城镇协调发展，特别是近期公布的《“十四五”新型城镇化实施方案》将“大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强”列为发展目标。立足新发展阶段，大中城市应该以优化发展和功能提升为重点，避免各类城市病出现以及由此导致的城市功能弱化，不断增强对县城的辐射带动作用，以实现与县城之间的协调平衡发展，带动县域经济更好发展。
四是提供更多政策支持引导资源集聚，改善县域经济的弱势竞争地位。大中城市普遍享有更大力度的政策优惠，这在客观上使县域经济处于不公平竞争地位。要改善县域经济的竞争地位，需要相关部门在土地、金融、财税等方面给予更多政策支持，助力县域降低发展成本、提高资源获得能力，更好吸引产业集聚。
作者：吕风勇
■ 中国社会科学院财经战略研究院县域经济课题组执笔
